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O maior imbróglio em Brasília nestas semanas não está na pauta de costumes. Ou de economia. Sequer nas recorrentes denúncias de corrupção. Claro, tudo isso está lá, salpicando o noticiário ou mexendo com o mercado. Mas o impasse que pode parar a República desta vez é, essencialmente, político. É nas relações entre as casas legislativas e os poderes, principalmente entre o Executivo e o Legislativo.

O presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), anunciou, na quinta-feira passada, que estava disposto a desrespeitar a Constituição para manter, sob sua tutela, a tramitação das Medidas Provisórias no Congresso. Desafiava, assim, de uma só vez o presidente do Congresso, Rodrigo Pacheco; o presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva; e o Supremo Tribunal Federal, guardião das normas constitucionais. Fazia o país refém de seu voluntarismo.

Lira ensaiou um recuo. Mas o Brasil não chegou a essa situação, de Lira se sentir confortável para dar essa cartada, da noite para o dia. Uma série de reformas e mudanças informais na forma de atuação do Legislativo fortaleceram os presidentes da Câmara — e a omissão do ex-presidente Jair Bolsonaro, que basicamente prescindiu de se relacionar com o Congresso, selou esse processo. “Precisamos discutir os poderes excessivos do presidente da Câmara dos Deputados no Brasil. Estivemos nessa situação de reféns, que de uma maneira se mantém. Não acho que o governo Lula vá ter capital político para encampar essa discussão. Mas ela vai ter de acontecer mais cedo ou mais tarde”, defende a cientista política Beatriz Rey, pesquisadora sênior do Núcleo de Estudos sobre o Congresso da UERJ e da Fundação Popvox. Confira abaixo os principais trechos da entrevista.

O que o fato de Arthur Lira se sentir confortável para desafiar os chefes do Congresso, do Executivo e do Judiciário, revela sobre o tamanho de seu poder?
Tenho tentado chamar a atenção para a mudança no balanço de poder entre Executivo e Legislativo, que vem acontecendo ao longo dos últimos anos. O ano de 2009 foi o primeiro em que o Congresso aprovou mais projeto de lei complementar, de autoria de parlamentares, do que projetos do Executivo. Foi um momento de inflexão, já nos anos 2000, e que foi se intensificando. O Congresso vai ficando cada vez mais importante. Até o governo Bolsonaro, isso aconteceu de uma maneira institucionalizada. Nós tivemos duas reformas: uma foi das emendas individuais, em 2015. A outra, das coletivas, em 2019. A emenda 32, que regula o rito de tramitação das MPs, está dentro desse contexto de o Congresso assumir protagonismo. Vínhamos de um Executivo que usava medida provisória para fazer o que queria. O Congresso coloca um freio, busca um balanço, e vem a emenda 32, com uma série de estipulações, como limite aos assuntos que podem ser regidos por MPs, mudança do prazo de validade das medidas, das regras de revalidação. Mas, no governo Bolsonaro, o que acontece é que o presidente da República não tinha interesse em cumprir seu papel legislativo. Ele passa os dois primeiros anos do governo jogando para a torcida, prescindindo do Congresso para governar. Quando explode o caso Queiroz, Bolsonaro começa a ter a percepção de que pode sofrer um processo de impeachment e acorda para o fato de que tem de ter algum tipo de relação com o Congresso.

O que Bolsonaro encontra quando busca essa relação?
Ele se depara com o Congresso extremamente fortalecido por conta dessas duas reformas. Antes delas, o Executivo conseguia negociar a liberação das emendas individuais e coletivas com o Legislativo, isso era uma moeda de troca. Veja, se for tudo feito dentro da lei, não tem nada de errado nisso. Liberação de emendas, se for transparente, é parte do jogo político. Só que as reformas de 2015 de 2019 acabaram com essa possibilidade de negociar a liberação dos recursos. Todas as emendas têm de ser gastas, elas se tornam impositivas. O Executivo perde esse instrumento na parte de emenda orçamentária. Quando Bolsonaro resolve olhar para o Congresso, percebe que tem menos ferramentas. Daí, vem o orçamento secreto. Eles pegam a rubrica RP9, que é do relator, e distorcem o instrumento para poder construir base de apoio no Congresso. Ao fazer isso, criam um arranjo informal de negociação, que dá um super poder para Lira. O presidente da Câmara, nesse contexto todo de robustecimento do Congresso, já vinha se fortalecendo. Um exemplo: cada vez que o presidente da Câmara convoca uma sessão extraordinária, as comissões obrigatoriamente param de funcionar. E isso acontece constantemente. Há uma série de poderes, de prerrogativas do presidente da Câmara, que vêm se ampliando de maneira formal e informal. Além disso, Lira é um deputado que sempre teve muito trânsito. Tanto que a votação dele foi muito expressiva, surpreendeu muita gente.

Nessa habilidade de prestigiar o baixo clero, Lira se assemelha a Eduardo Cunha?
Entendo o que essa ideia de baixo clero e de Centrão no Congresso significa e representa. Mas é um artifício retórico. Não é só um grupo fisiologista per se. Você tem, sim, os fisiologistas — e isso está bem claro no sistema político brasileiro —, mas vamos pensar que muitos deputados que tinham trânsito com Cunha e têm agora com Lira são das bancadas temáticas, por exemplo. Há uma série de clivagens possíveis no Congresso. Alguns presidentes, mais do que outros, conseguem ter um trânsito melhor. Concordo com a avaliação como uma fotografia, mas é mais complexo do que isso. O baixo clero não é um bloco único, que está ligado somente em emenda orçamentária e distribuição de cargo. Na aprovação do Código Florestal, vimos uma massa de deputados interessada em uma pauta, problemática, do desmonte no meio ambiente. Existem camadas de poder decisório no Congresso que precisamos prestar mais atenção. As bancadas temáticas são uma. Estudei essas bancadas e tanto Cunha quanto Lira têm bastante trânsito nas que são mais fortes: a ruralista, a da segurança pública e a evangélica. Uma diferença sutil entre os dois é que Cunha tinha um pouquinho mais de apreço pela Câmara como instituição política.

Como assim?
Lira tem um imenso desapreço pelo regimento interno. É muito complicado ver como ele simplesmente vai fazendo o que quer das instituições, de acordo com seus interesses. Mas são coisas que vão acontecendo juntas. Não sabemos ainda por que aconteceu essa inflexão que mencionei, em 2009. Por mais que os deputados brasileiros não fiquem no Congresso por várias legislaturas — as taxas de reeleição, em perspectiva comparada, não são tão altas quanto a de outros países —, você tem ali uma profissionalização da atividade parlamentar. Por exemplo, com a criação de uma consultoria legislativa dentro da Câmara. Há um certo nível de especialização até mesmo dentro das comissões. Então, ao longo do tempo, há uma transformação do Legislativo como produtor de leis. E é normal que isso ocorra. Nossa democracia tem 30 e poucos anos. O tempo vai passando e o Legislativo vai se aprimorando. Agora, isso pode acontecer de maneira formal ou informal. Esse arranjo informal do orçamento secreto foi muito danoso, é um negócio opaco, obscuro e dali sai um Lira mais fortalecido.

Na eleição, depois de quatro anos da erosão institucional, Lula se dispôs a respeitar muito cada poder. No caso do Legislativo, também pelo trauma do impeachment de Dilma Rousseff. Isso está levando esse governo a errar na relação com Lira?
Está difícil detectar. Primeiro, porque houve um atraso no funcionamento das comissões. Isso já aconteceu anteriormente, mas agora foi um atraso decorrente da disputa do PT com o PL por presidência de comissão. Depois de quatro anos do governo Bolsonaro, muita gente estava esperando que o processo fosse mais acelerado. Em segundo lugar, o Congresso está com a pauta travada por conta desse embate das MPs. A base do governo não foi testada. Eu não consigo te dizer, por exemplo, quanto do União Brasil está com o governo ou não. Estivemos num ponto em que o presidente da Câmara estava ameaçando parar a pauta se não conseguisse o que queria. Na sexta-feira, antes de Lula receber Lira, tínhamos uma situação em que o presidente da Câmara estava deixando o país refém. Rodrigo Pacheco está querendo seguir a Constituição. Não estamos falando de regimento interno ou de uma regra obscura, um inciso. É uma emenda constitucional que regula o rito de tramitação das medidas provisórias desde 2001. Um presidente da Câmara ter o poder de fazer o que ele fez... Entendo que Lula concorreu com esse discurso de respeito aos poderes. Só que a realidade é a de um presidente da Câmara que simplesmente pode travar qualquer produção legislativa se seus desejos não forem atendidos.

De qualquer forma, Lira deu um passo para trás, propondo um meio termo para o rito das MPs.
É um semi-recuo. Lira deixou de dizer que as comissões mistas são antidemocráticas para aceitar uma versão das comissões mistas que não é a que existia antes da pandemia. Ele quer que essas comissões tenham mais deputados e que o prazo para fazer essa análise mude. Por isso, estou chamando de um semi-recuo, no sentido de que ele aceita a existência das comissões mistas, mas com mudanças. Nesse contexto, vale chamar a atenção para a necessidade de se discutir os poderes excessivos do presidente da Câmara dos Deputados no Brasil. Estivemos nessa situação de reféns, que de uma maneira se mantém, porque ele está forte, em certa medida, por poderes que ganhou formal e informalmente. Não acho que o governo Lula vá ter capital político para encampar essa discussão. Mas ela vai ter de acontecer mais cedo ou mais tarde.

Esse semi-recuo de Lira teve a atuação tanto do governo quanto dos líderes partidários de todos os espectros políticos. Isso é muito positivo, porque é uma reação institucional aos poderes excessivos do Lira. Esse é o caminho. É pela política institucionalizada.

E o que esse impasse diz do presidente do Senado e do Congresso, Rodrigo Pacheco?
Ele demorou para tentar impor o rito constitucional. O fim da pandemia já tinha tempo. Já tínhamos saído do sistema de deliberação remoto. Então, também é culpa dele. Por outro lado, ainda estávamos no governo Bolsonaro, num cenário completamente diferente. É difícil conjecturar como Pacheco deveria ter atuado no governo anterior. Mas tivemos um presidente da Câmara anunciando para o país inteiro que não respeitaria a Constituição. Ele estava blefando? Isso seria um passo certo ou errado pra ele? Quanto de poder efetivamente Lira tem para fazer um negócio desse, sem o menor pudor? O que Lira disse que ia arranjar, em termos de acordo para as comissões, me indica que ele conseguiu fazer uma mediação entre PT, PL e os outros partidos. A gestão dos partidos ele está fazendo.

Com a ajuda de um orçamento secreto “remodelado”, no uso das RP2?
Não se sabe ainda o quanto ele está tendo de voz nesse processo. Esse é o problema dessa dessa falta de transparência. Pode ser que seja tão problemático quanto era o orçamento secreto anterior. E isso não surpreende, viu? Porque o problema é estrutural. Óbvio que houve uma escolha do Bolsonaro, que poderia ter pautado o debate de que não havia ferramentas para fazer coalizão. Do mesmo jeito que Lula poderia ter pautado. A questão é: quem tem capital político para fazer isso nesse momento da história do país? Pensei que talvez Lula tivesse, mas aparentemente nem ele tem. Mas que tem um problema estrutural, da falta de ferramentas em termos de emenda orçamentária, isso tem. Existe a RP2, a distribuição de cargos, mas isso era suficiente em 2003. A ânsia dos congressistas agora é muito maior. Isso vai ser suficiente para se construir uma base? Vamos descobrir em breve.

Como é que você enxerga a coalizão nesse momento pós-extrema direita?
Idealmente, o que gostaríamos de ver é uma coalizão homogênea, estável. Não acho que estamos vendo isso. Estou vendo movimentações do governo de negociar com diretório partidário estadual, por exemplo, e não está claro o quão efetivo isso vai ser. Existe um problema na relação do Executivo com o Legislativo e não sei qual a saída. Votação a votação? O problema desse modelo é o custo. A cada votação vai aumentar muito, vai ficar inviável para o governo no longo prazo. Houve quem decretasse o fim do presidencialismo de coalizão. Acho que ele não acabou. Talvez tenhamos de repensar o jeito que ele acontece. Mas o Brasil ainda tem um regime presidencialista multipartidário. Isso não mudou: ainda se precisa fazer algum tipo de coalizão no Congresso. Agora, não é surpreendente que haja algum desarranjo institucional com o sistema partidário que o Brasil tem. A maior parte dos partidos políticos não são programáticos. O único que opera como um partido político no país inteiro é o PT, que tem organização, penetração, programa — isso sem juízo de valor, olhando como a estrutura partidária. E até a última legislatura tínhamos um sistema altamente fragmentado. Com as reformas da última eleição, começamos a ver fusão de partido, federação...

Estamos num momento em que há vários componentes do sistema político brasileiro em crise. O sistema partidário passou por uma reorientação. Em 2018, tivemos um presidente eleito por um partido que não tinha projeção alguma. Então, não é surpreendente que haja esse impasse na relação.

A fragmentação partidária diminuiu, mas a impressão é de que alguns deputados estão agindo no “cada um por si”.
Reforço que precisamos olhar para o Congresso em suas várias camadas de clivagens e de processos decisórios. Os partidos são um dos lugares onde os deputados se organizam; as bancadas temáticas, outro. Se você for para o agronegócio, vai ver deputados muito coesos dentro da bancada ruralista. Na bancada evangélica, tem uma certa coesão, porque há uma diferença entre denominações. Na segurança pública, tem também algum nível de coesão. Nos partidos, como no PT, há uma unidade. Agora, o que fica como outlier são figuras como um Nikolas Ferreira, ou esse pessoal que foi eleito na onda da anti-política. É algo que me preocupa muito, decorrente de todo o processo da Lava Jato, que instituiu uma demonização dos partidos políticos. Esses que surfaram nessa onda ficam sozinhos e temos de tomar bastante cuidado, porque Bolsonaro foi um deles. Mas o Congresso é muito mais do que isso. Ali há grupos decisórios, as comissões trabalham muito mais do que se supõe. O que acontece no plenário é uma fatia do processo legislativo. Não sei quantas pessoas sabem disso, mas há projetos de lei que podem ser aprovados só passando em comissão, de caráter conclusivo. Nas diversas formas de organização, você pode ver deputados do PT trabalhando com deputados do PL em alguns projetos.

Em algum desses níveis de organização há resistência ao poder do Lira? Ou o limite de seu poder está somente no confronto com outros poderes?
Pensando na votação dele para a presidência da Câmara, parece que há pouca resistência. E ele conseguiu esse recorde sem ter o apoio do Executivo. A resistência seria o PT, mas o partido também ficou num mato sem cachorro. Logo teve de fazer acordo com o Lira, não tinha para onde fugir ou como entrar no embate direto, porque corria o risco de perder a possibilidade de tocar a própria agenda. Nesse sentido, no caso específico das MPs, se o governo não fizer o embate direto com Lira, o limite só vem via Judiciário.